De Kiesraad geeft de regering en het parlement gevraagd en ongevraagd advies. Dit zijn adviezen over verkiezingen en uitvoeringstechnische zaken op het gebied van kiesrecht. Bij het opstellen van deze adviezen gebruiken wij dit beoordelingskader.
De missie van de Kiesraad is dat iedereen de uitslag van verkiezingen kan vertrouwen. Wij staan voor een eerlijk, transparant en controleerbaar verkiezingsproces. Onze kernwaarden zijn: gezaghebbend, onpartijdig en alert. Daar geven wij invulling aan met een eenduidig beoordelingskader en bijbehorende werkwijze voor onze adviezen.
Adviestaak van de Kiesraad: waarover adviseren wij?
De adviezen van de Kiesraad gaan vooral over conceptvoorstellen voor de wijziging van de wet- en regelgeving over het kiesrecht of de verkiezingen. Dat is onze wettelijke taak. De Kiesraad adviseert de regering en het parlement gevraagd en ongevraagd over ‘uitvoeringstechnische aangelegenheden die het kiesrecht of de verkiezingen betreffen’. (Kieswet, artikel A 3, lid 2)
In de praktijk is onze adviestaak breder. Onze adviezen over de verkiezingen gaan niet alleen over de uitvoering. Zo komt de Kiesraad bijvoorbeeld ook na elke verkiezing met een evaluatieadvies.
Bredere advisering van de Kiesraad is een behoefte van de regering. Dat blijkt onder andere uit de adviesaanvragen die de Kiesraad van de regering krijgt. Het conceptwetsvoorstel ‘Wet kwaliteitsbevordering verkiezingsproces’ stelt voor om deze bredere advisering wettelijk vast te leggen. Het voorstel is om dan te spreken over advies over 'aangelegenheden die de verkiezingen of uitvoeringstechnische aangelegenheden die het kiesrecht betreffen'. (Wetsvoorstel ‘Wet kwaliteitsbevordering verkiezingsproces’, p. 1; Conceptmemorie van toelichting ‘Wet kwaliteitsbevordering verkiezingsproces’, pp. 25, 39.)
Beoordelingskader advisering van de Kiesraad
Het beoordelingskader van de Kiesraad bestaat uit de volgende onderdelen:
- Doeltreffendheid en doelmatigheid
- Historie, context en internationale vergelijking
- Waarborgen voor het verkiezingsproces (Adviescommissie inrichting verkiezingsproces, Stemmen met vertrouwen, Den Haag 2007): Transparantie, controleerbaarheid, integriteit, kiesgerechtigdheid, stemvrijheid, stemgeheim, uniciteit, toegankelijkheid
- Onafhankelijkheid
- Juridische kwaliteit en consistentie van het voorstel
- Gevolgen voor de betrokkenen, de uitvoerbaarheid en de technologie
De Kiesraad gebruikt bij elk gevraagd en ongevraagd advies hetzelfde beoordelingskader. Het onderwerp maakt daarbij niet uit. De verschillende onderdelen van het beoordelingskader hangen vaak met elkaar samen, maar hoeven niet altijd allemaal in het uiteindelijke advies terecht te komen. Ook kan een bepaald onderdeel meer nadruk krijgen dan de andere. Per advies beoordelen we in hoeverre de verschillende onderdelen relevant zijn en hoeveel nadruk zij verdienen. Hiermee zorgen we ervoor dat tijdens de voorbereiding van adviezen alle vragen aan de orde komen. In ons advies toetsen we alleen op de relevante onderdelen. Op die manier zorgen we dat onze kernboodschap helder is. Als we een afweging maken tussen verschillende onderdelen, maken we duidelijk wat die afweging was.
Allereerst gaat de Kiesraad na of de voorgestelde wet- of regelgeving haar doel bereikt. Daarna besteden wij aandacht aan de doelmatigheid. Daarmee bedoelen wij of de Kiesraad achter de doelstelling staat en achter de voorgestelde manier om dat doel te bereiken. De doelmatigheid beoordelen we via de overige onderdelen van het beoordelingskader.
Bij onze adviezen houden we rekening met de historische en parlementaire context van het voorstel. We kijken in hoeverre er al eerder over is gediscussieerd in het maatschappelijke en politieke debat. We nemen ook onze eerdere adviezen van de Kiesraad mee. Daarnaast gebruiken we beschikbare data van de Kiesraad en maken een vergelijking met andere landen, als dat relevant is voor (de onderbouwing van) het advies. Verder toetsen we in hoeverre het voorstel in lijn is met de Verkiezingsagenda 2030.
De Kiesraad toetst of het (concept)wetsvoorstel voldoet aan de waarborgen voor het verkiezingsproces in Nederland. Hiervoor gebruiken wij de acht waarborgen uit 2007 van de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces. (Adviescommissie inrichting verkiezingsproces, Stemmen met vertrouwen, Den Haag 2007.)
Transparantie
Het verkiezingsproces moet zo zijn ingericht, dat het helder van structuur en opzet is, zodat in beginsel iedereen inzicht in de structuur ervan kan hebben. Er zijn in het verkiezingsproces geen geheimen. Vragen moeten beantwoord worden, de antwoorden moeten controleerbaar en verifieerbaar zijn.
Controleerbaarheid
Het verkiezingsproces moet objectief controleerbaar zijn. De controle-instrumenten kunnen, afhankelijk van de vorm van stemmen waartoe wordt besloten, verschillen.
Integriteit
Het verkiezingsproces moet correct verlopen en de uitkomst mag niet beïnvloedbaar zijn anders dan door het uitbrengen van rechtmatige stemmen.
Kiesgerechtigdheid
Alleen kiesgerechtigde personen mogen aan de verkiezing deelnemen.
Stemvrijheid
Iedere kiesgerechtigde moet bij het uitbrengen van zijn of haar stem zijn of haar keuze in alle vrijheid, vrij van beïnvloeding, kunnen bepalen.
Stemgeheim
Het moet onmogelijk zijn om een verband te leggen tussen de identiteit van de persoon die de stem uitbrengt en de inhoud van de uitgebrachte stem. Het proces moet zodanig zijn ingericht, dat het onmogelijk is de kiezer te laten aantonen hoe hij of zij gestemd heeft.
Uniciteit
Iedere kiesgerechtigde mag, gegeven het Nederlandse kiesstelsel, één stem per verkiezing uitbrengen, die bij de stemopneming precies één keer meegeteld mag en moet worden.
Toegankelijkheid
Kiesgerechtigden moeten zoveel mogelijk in de gelegenheid gesteld worden om direct deel te nemen aan het verkiezingsproces. Indien dat onmogelijk is, moet de mogelijkheid openstaan om indirect – door het verlenen van een volmacht – aan de verkiezing deel te nemen.
De Kiesraad heeft in zijn reactie op het rapport van de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces een negende waarborg voor het verkiezingsproces toegevoegd: onafhankelijkheid.
In onze adviezen toetsen wij welke invloed het wetsvoorstel heeft op de onafhankelijke functies van alle verkiezingsorganen. Daar valt ook de onafhankelijkheid van de Kiesraad onder in zijn functie als centraal stembureau.
Ook in algemene zin toetsen we of de onafhankelijkheid in het verkiezingsproces voldoende is geborgd voor een eerlijk, controleerbaar en transparant proces. Dat betekent dat zowel de inhoud als de toon van onze adviezen onafhankelijk tot stand komen, zodat wij onze positie als onpartijdig adviesorgaan waarborgen.
De Kiesraad gaat na of het wetsvoorstel of beleidsvoornemen in lijn is met de Kieswet, de Kiesregeling, het Kiesbesluit en de Grondwet. Op die manier gaan wij na of het voorstel past in het Nederlandse verkiezingsproces. Daarbij denken wij onder andere aan het grondwettelijke beginsel van evenredige vertegenwoordiging. Ook gaan wij na hoe het advies zich verhoudt tot de praktijk dat ons kiesstelsel decentraal is ingericht. In onze adviezen kunnen wetstechnische opmerkingen staan.
Bij elk advies gaan wij na wat de gevolgen van het wetsvoorstel zijn voor alle betrokkenen bij het verkiezingsproces. Dat zijn in de eerste plaats de kiezers en kiesgerechtigden, maar ook politieke groeperingen en politici, gemeenten en leveranciers van verkiezingsmateriaal. Bij elk advies geven we aan welke doelgroep wij voor ogen hebben.
Bij het onderdeel uitvoerbaarheid kijken we naar de gevolgen van het voorstel voor de betrokkenen die het moeten uitvoeren. Zij moeten immers met de regels werken. We kijken of zij voldoende kennis, capaciteit, middelen/systemen hebben om de regels uit te voeren. Ook gaan wij na of de voorgestelde regels duidelijk genoeg zijn.
Bij het onderdeel technologie onderzoeken we welke gevolgen het voorstel heeft voor de systemen van de Kiesraad en de ketenpartners. Ook kijken we naar de gevolgen voor de implementatie ervan. In een advies houden we bijvoorbeeld rekening met de impact voor de verkiezingssoftware. Deze software wordt gebruikt voor de kandidaatstelling en vaststelling van verkiezingsuitslagen. De Kiesraad ontwikkelt en beheert de software. Beveiliging is hierbij een belangrijk aandachtspunt.